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村民委员会民事责任承担研究
查看次数:176   更新时间:2024-3-6 9:34:27


“履行职能需要”是确定村民委员会承担责任的核心,指向了履行的主体、客体和结果。但《民法总则》对何为“履职行为需要”并没有明确的规定。笔者以为在具体的司法解释出台之前,确定村民委员会承担民事责任时仍应当根据《村民委员会组织法》的相关规定。由此,村民委员会当前“履行职能需要”时面临的问题,也是村民委员会成为特别法人后承担民事责任时所要面临的问题。


一、“履行职能需要”界定的现实困境


根据《民法总则》的规定,“履行职能需要”是村民委员会承担责任的基本要求,法人承担的民事责任的两个维度“法人对其机关的责任和法人的替代责任”,从侧面反映了“履行职能需要”应该考量的三个因素:即履职客体、履职主体和履职的结果。实务中,村民委员会在上述三因素的界定中,仍面临着诸多的难题。

(一)“履行职能需要”的客体:经济职能界限不明

村民委员会的职能包含村民自治、协助行政和经营管理集体资产。其中,经营管理集体资产是村民委员会经济职能的核心内容,而现行法律一方面规定了村民委员会对集体财产的经营管理,另一方面又允许了集体经济组织法人或经济合作社法人对集体财产进行管理,三者在实际运行中存在着职能交叉。但交叉后职权的运行和责任的承担又缺乏明确的规定,导致村民委员会责任承担界定不明,如案例1和案例2所示。

【案例1】吴某系新路村车塘组村民,2014年车塘组发放土地征用补偿款等,未发放给吴某,吴某起诉要求车塘组与新路村委会补发。二审法院认为:征地补偿费由新路村委会支付至车塘组账户上,根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条之规定,车塘组可以决定在内部分配土地补偿款,村委会对村民小组在事关村民重大利益的事项上具有监督、管理和指导职能,新路村委会未尽到所有人的管理职责,应当承担补充责任。

【案例2】1998年2月,甲方上庄村二社与乙方泰康公司签订《土地有偿使用合同》,在合同尾部,上庄村委会作为甲方签章,泰康公司作为乙方签章,右营办事处作为甲方上级签章。2000年村改,右营办事处改为右营居委会,上庄二社改为右营二组,后经批准成立右营二合作社。后协议无法履行,泰康公司起诉右营居委会、右营二组、右营二合作社,请求确认协议无效,并赔偿损失。法院审理认为:《土地有偿使用合同》中,右营二组与右营二合作社均属于合同主体,右营居委会仅作为上级主管部门签章,不是适格主体,不应承担民事责任。

案例1中,土地征用补偿款应属于集体经济组织所有,并由其管理使用,该案中却认定村民委员会对于该笔资金具有管理义务,应承担民事责任;案例2中,上庄村委会作为甲方在协议中签章,同样是基于其对集体财产管理的职能,但该案在审理中并未让其承担责任。

(二)“履行职能需要”的主体:身份关系不统一

“履职主体”是否适格是村民委员会能否承担民事责任的重要因素。在非履职主体行使村民委员会职能时,村民委员会无需承担民事责任。村民委员会的组成人员主任、副主任和委员,由村民选举产生,依照法律规定对村级事务进行管理。由此而言,上述三者属于履行职责的适格主体,其在履职过程中若产生民事责任时,与村民委员会的关系如何认定仍存在着争议。

【案例3】刘某系后马村村委会主任,2008年12月,刘某参加该村两委班子会议途中发生交通事故。后刘某以提供劳务者受害责任纠纷为由,提起诉讼,要求后马村村委会承担赔偿责任。一审法院认为,刘某作为村主任系村民选举产生,并非后马村委会选任,同时其所获得报酬亦非后马村委会支付,而是政府支付,故双方之间并不存在雇佣法律关系,驳回其诉讼请求。刘某不服提起上诉,并提出镇政府为雇主,一审遗漏当事人。二审法院认为,刘某作为村委会主任由村民直接选举产生,与镇政府不存在雇佣关系,且刘某与村委会亦不存在劳动关系和雇佣关系,故对刘某的主张法院不予支持。

【案例4】董某在横桥村委会担任委员、治保主任一职。2013年3月,横桥村村民崔某与邻居因建房发生纠纷,横桥村委会指派董某前往处理。期间,崔某与董某发生争执,崔某持金属钢管猛击董某头部,致董某从院墙上坠落死亡。董某之母许某和其子董小某将横桥村村委会诉至法院,要求赔偿各项费用共计90余万元。法院认为:董某系横桥村委会委员,在履行职务过程中遭受人身损害,应由横桥村委会承担赔偿责任,据此判决横桥村委会赔偿90余万元。

案例3中,村委会主任经村民选举产生,法院对其与村委会之间的雇佣关系未予认定,亦以此为由回避了对“履职”行为的认定;案例4中,村治保主任也是经村民选举产生,法院对“履职”行为进行了认定,但回避了其与村民委员会关系的认定。

(三)“履行职能需要”的结果:无独立财产=无责任能力

“民事责任的基本功能,是救济受害人并制裁违反义务人、警示和教育他人。”财产是法人承担责任的关键,也是法人的一个重要特征。若无充足的财产保障,村委会应当承担的责任则无法完全实现。村民委员会管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产,办理本村公益事业所需的经费时,由村民会议通过筹资筹劳的方式解决,经费确有困难的,由地方人民政府给予适当支持。但“集体财产的管理”并不意味着该财产属于村民委员会所有,村民委员会并无独立的财产,其所谓“财产”也常与集体经济组织法人混同在一起,导致在其承担民事赔偿责任的案件中,常因财产的不足而使得责任无法实现。

      以笔者所在的B市C法院为例,2014年1月1日至2017年5月31日,以村民委员会为被执行人的案件共101件,有34件案件结案方式为终结本次执行。笔者进一步分析了终结本次执行的34件案件的原因,发现“被执行人无财产”是造成责任承担难的主要因素(如下图1)。


二、“履行职能需要”界定难的原因探析


(一)村民委员会自治职能的法律规范不清晰

1982年《宪法》第一次从宪法层面确认了基层群众性自治组织,村民委员会形成历程本身即为“自治权”发展的过程。这一过程中,村民自我管理、自我教育、自我服务的意识不断觉醒,伴随着基层人民政府权力的收缩,村民的自治权范围也在不断扩张。

1987年《村民委员会组织法(试行)》和1998年《村民委员会组织法》规定了村民委员会应当尊重集体经济组织独立进行经济活动的自主权,但其一方面未对集体经济组织的职能进行界定,另一方面,强调“尊重独立行使自主权”,但“尊重”并不意味着集体经济组织系“集体财产”的管理者。此时,村民自治中涉及的经济职能、自治职能和协助政府职能由村民委员会行使。再加上,我国村民委员会组成的主体均是当地村民,更具有人情特色,发生争议或纠纷时,自然由村民委员会进行管理。使得村民委员会行使自治权时形成了职权上的扩张性与主体上的混同性两项特征。

随着社会的发展,基层群众自治的内容不断丰富,村民委员会需要承担的职能也在增加,职能之间也开始存在冲突,如经济职能中,对集体财产管理的目的在于其增值,而举办服务性事业和社会福利事业目的在于保障村民的福祉。新《村民委员会组织法》第8条规定,村民委员会尊重并支持集体经济组织法人依法行使经济活动自主权,一字之差,却也意味着对于“集体经济组织”主体资格和经济职能权限的承认。而囿于村民委员会自治权行使时的两个特征,村民委员会仍对“集体财产”进行着实际管理,村民委员会成员仍在集体经济组织中担任职务,造成事实上村民委员会“履行职能需要”的职权范畴扩张、履行职权成员的重合。

(二)“党政社村”四位一体的格局造成责任界定不清

依据《村民委员会组织法》的规定,村民委员会和集体经济组织在职能上交叉、人员上重合、财产上混同,村民委员会党支部支持和保障村民开展自治活动,村民委员会协助基层人民政府开展工作,使得在现实中形成了村民委员会“党政社村”四位一体,高度统一,成为村民委员会“履行职能”时必须要考虑的现实。

1.村党支部为村内重要事务的实际决策者。村民委员会党支部应当领导和支持村民委员会行使职权,支持和保障村民开展自治活动,直接行使民主权利。而实践中,村民委员会党支部书记的职权往往超越村民组织的权限,并通过自发性的“党员联户制度”对村规乡约进行实际的修订和管理,从而使得党组织集体实际上代行了村民大会或村民代表会议权限范围内的职权。

2.村民委员会成为政府行政管理的末梢。村民委员会与基层人民政府之间并不存在着管理与被管理的关系。但实务中,村民委员会在集体财产和村内日常事务管理中,国家通过村民委员会贯彻国家意志,实现行政管理职能,已经成为基层人民政府的传声筒和实际执行者,使村民委员会“履行职能需要”的界限客观上被扩大至“政府行政管理的末梢”。

3.村民委员会与集体经济组织财产混同。涉及到集体经济组织和村民委员会的财产时,无明确的区分。各个自治组织根据本组织内的具体情况灵活掌握,有的资金存在村民委员会名下,有的资金在集体经济组织名下,二者之间的财产缺乏明确的界限。在执行村民委员会财产时,或者无财产可供执行,或者执行财产侵犯村民集体财产。这使得村民委员会在履行职能时,需要考虑是属于其特有的职能抑或是与集体经济组织共有职能,事实上限制了“职能”界定的正确性、“履行”主体准确性和责任承担的及时性。

(三)法律和实践对“履行职能需要”处理不一致

村民委员会职权、成员和责任是确定“履行职能需要”的直接依据,但现行法律规定中上述三要素却均存在着冲突。

《村民委员会组织法》规定村集体所有的土地和其他财产的管理主体是村民委员会。《土地管理法》《物权法》规定集体土地由集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《土地承包法》第5条规定了土地发包的主体为“农村集体经济组织”,第12条规定村集体经济组织或者村民委员会均可作为发包主体。上述法律规定中,实际上将管理集体财产的主体分为两种:村民委员会、集体经济组织,且当二者并存时,“管理”的界限并未明确。同时,因实际发包主体与承包合同中的发包主体不一致,也导致集体土地承包权是否属于“管理”对象存在争议。以“村民委员会”“土地承包合同纠纷”“二审”为关键字,在中国裁判文书网上共查询得以“村民委员会”为当事人的二审土地承包合同案件共4818份;而以“集体经济组织”“土地承包合同纠纷”为关键字,在中国裁判文书网上搜索文书显示“无符合条件的数据”。根据法律规定,作为“有权发包”集体财产的集体经济组织法人,实际上并未作为合同主体签订合同,或其虽签订了合同,但最终责任承担亦由村民委员会承担。无论上述哪种解释或推论,显然均是与常理不符的,而这种不符的根源性因素即在上文所提到的其在法律规定中的冲突。

《民法总则》对村民委员会的职能进行了扩张,但尚无扩张后职能的范围,且《村民委员会组织法》中对新扩张的职能也暂无可适用的条款进行明确。如《民法总则》第31条“临时监护人”、第32条“担任监护人”和第36条“申请撤销监护人资格”的规定,实际上均属于对村民委员会职能的新扩张,而“临时监护人”的时限、担任监护人期间的支出、未尽到监护人职责时责任的承担等问题均未规定,为“履行职能的需要”界定增加了新的难度。


三、村民委员会民事责任承担的完善路径


 (一)村民委员会的“自治性”决定了其承担民事责任的有限性

村民委员会是村民自治的法定内设执行机构。在从民事责任承担的角度对村民委员会进行分析时,首先应当明确其责任承担具有特殊性,而这种特殊性的根源在于“自治性”。当将村民委员会置于“特别法人”的位置时,应该认识到其与其他法人的差异之处(如下表一)。


因此,在民事责任承担时,应当充分考虑村民委员会“自治”在民事责任承担中的具体体现。

1.自治行为的不可诉性。《村民委员会组织法》第4条规定,人民政府不得干预依法属于村民自治范畴内的事项。司法机构对“依法属于村民自治范围内的事项”亦不进行干预。因此,村民委员会的自治行为不属于“履行职能需要”的范畴,不具有可诉性。

2.重大事项决策的程序性。涉及村民利益事项,须经村民会议民主程序讨论决定方能办理。如村民委员会有权作为土地承包中的发包方对集体土地进行管理,但在涉及到土地承包经营方案时,需要经过村民会议或全体村民大会集中讨论,集中决策。

3.不具备可破产性、可解散性。当法人符合一定条件时,会出现因解散、破产和其他原因导致的终止,这也是营利法人与非营利法人所有的共性。因村民委员会的设立、调整均由乡镇人民政府提出,经村民会议同意,报县政府批准,具有很强的政治性。因此,一般法人会面临的破产和解散以及后续民事责任承担的问题,对基层群众性自治组织法人并不适用。

(二)村民委员会“履行职能需要”的职能范围

村民委员会“履行职能需要”中对职能界定的关键在于对其经济职能的界定,“集体财产”的管理应属经济职能的主要内容。当前涉及“集体财产管理”的主体实际上包括三类:村民委员会、集体经济组织法人和合作经济组织法人。后两者在功能上具有相似性,即做好集体资产的管理工作,使集体资产得到合理利用和有限保护,并确保集体资产的保值增值。故本文将二者作为同一类主体,并对不同情形下,村民委员会应当承担的民事责任进行梳理。

1.二元主体并存格局中村民委员会的民事责任。

《民法总则》第99条和第100条规定了集体经济组织法人和合作经济组织法人,二者占有、使用、收益和处分的客体均为“集体财产”。根据现行法律规定,村委会对“集体财产”仍享有“管理权”,而村民委员会的公共性决定了它的组织目标是为村庄社区内的所有成员提供同等的公共服务,公平正义是它的价值诉求,民主是它的运作逻辑。笔者认为,在二者并存的情况下,为保证村民委员会履职的完整性和集体财产的增值功能,应当将“集体财产管理权”统一归由集体经济组织法人。在明确职能分工后,应该考虑到实务中的运行情况更具有复杂性。故此,本文将从理想状态下和可能的实务运行状态下对民事责任的承担分别予以讨论。

(1)职责明晰下的民事责任形态。

各司其职的情况下,涉及到集体财产的经营、管理、租赁、投资、发包、合作等经济活动时,由集体经济组织法人统一负责,集体经济组织法人向村民大会负责,村民委员会尊重集体经济组织法人对“集体财产管理”。基于上述行为产生的民事责任均有集体经济组织法人承担。在对集体财产进行处分时,对关系到村民重大利益的事项,集体经济组织法人应征得村民会议的同意,方得对集体财产进行处置。合理职能关系应如图2所示。


(2)职能混同时的民事责任形态。

理想状态下的分工并不意味着实务中运行的畅通,仍可能实际存在村民委员会对集体财产进行管理处分的情形。笔者以为,此时也应分情形确定村民委员会民事责任的承担:①村民委员会与集体经济组织的经济职能运行仍处于混淆的状态,村民委员会签订涉集体财产的合同产生的民事责任,应当由村民委员会与集体经济组织法人共同承担连带责任;②经济职能运行明确,村民委员会个人越权签订涉集体财产的合同,则应由村民委员会承担民事责任,集体经济组织法人仅在存在重大过错时方承担责任,并依法享有对该越权个人的追偿权;③村民会议决议将集体经济组织法人的职能授予村民委员会,此时,产生的民事责任应当由村民委员会承担主要赔偿责任,集体经济组织承担补充赔偿责任。

2.单一主体格局中村民委员会的民事责任。

《民法总则》第101条第2款规定:“未设立村集体经济组织的,村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”村民委员会代行集体经济组织职能,也意味着村民委员会亦承担着集体财产的管理职能,因此产生的责任也应当由村民委员会承担,从理论上来看,其能满足权义责的统一性。但正如前文所说,村民委员会的职能本身与集体财产管理的职能是存在冲突的。因此,本文建议,在村民委员会代行集体经济组织法人职能时,不妨在村民委员会内部将职能细化,由专门的人员来具体负责集体财产的实际运行和管理:

(1)当涉及到集体财产的重大处分时,由村民会议讨论决定,若因此产生民事责任,由村民委员会承担。

(2)集体财产的日常管理和保值增值由专门的人员负责,若因专门人员在管理中,因故意或过失导致集体财产的贬值或侵犯他人人身财产权利时,村民委员会仍应承担责任,但其享有对专门人员的追偿权。

(3)专门人员外的其他人员非经村民委员会或村民会议的同意,而擅自处分集体财产的,由此产生民事责任的,应当由村民委员会与行为人视具体情况共同承担责任。

(三)村民委员会内部民事责任的承担

依据《村委会组织法》的规定,村民委员会实际上属于村民自治的常设执行机构。村民委员会主任、副主任和委员系由村民选举产生,与村民委员会的关系不属雇佣关系,如案例3所述,也不属于劳动关系,盖因劳动关系职员的产生途径在于招聘而非选举,也不属于委托关系,更不属于人事关系,而是一种特殊的“职员”与“雇主”关系。

1.成员与村民委员会的“准人事关系”。

村民委员会成员的产生均需经过民主选举的方式产生,法人缺乏自主选择的权利,这种关系不同于雇佣、劳动、委托或人事,而应更倾向于是一种“准人事关系”。一方面,其与人事关系具有类似性。首先,就产生方式而言,村民委员会委员经过村民直接选举产生,有专门的章节规定选举的程序,不由村民委员会决定,不受村民委员会和其他外部力量的干涉;人事关系中,职员的产生需要经过考试、面试、选拔等环节,有明确的程序要求,限制着用人单位的选择权。其次,就经费来源看,对村民委员会成员,根据工作情况,给予适当补贴,同时,乡镇人民政府应当提供必要的条件;人事关系中,职员的办公费用来自于政府财政部门的划拨,二者对职员的经费均非直接来自于自身。最后,就行使的职能而言,村委会委员履行的职务具有公共性的特征;人事关系中,职员的职务即在于履行公共职能。另一方面,人事关系主要指政府机关或事业单位与职员的关系,村民委员会既不是一个基层政权也不同于事业单位,而是基层群众性自治组织的执行机构,因此,只能说其为“准人事关系”。在身份关系明晰的基础上,其“履职行为”的边界也同时可以得以明确。

2.“履职行为”界定后,村民委员会民事责任的承担。

(1)在外部关系审查中,职员对外的交往活动需要明确的授权,其法定代表人的行为对村民委员会有效。在发生争议时,适用一般违约责任或侵权责任的规则进行判定,进而决定村民委员会承担责任或追偿权的享有与否。

(2)在内部关系审查中,若因履职行为发生争议,应当参照《公务员法》或《人事关系组织法》,如村民委员会应当为委员办理社保、交纳“五险一金”、工伤的规定也应该适用于村委会委员的行为。由此,案例3中的问题也可以得到比较妥善的解决。

(四)村民委员会承担民事责任财产的界定

财产是独立承担责任的关键,村民委员会将经济职能廓清之后,其财产来源也可相应的确定。笔者以为,其财产来源具体包括三个方面:集体经济组织法人收益的提留、村民的自筹资金和乡镇人民政府的支持。

来源1.集体经济组织法人收益的提留

在经济职能剥离后,村民委员会的职能更体现为其对公共事务的管理,保障村民集体的正当权益。而集体财产所有权的性质仍为全体村民所有。因此,作为集体财产管理者的集体经济组织法人应当为村民委员会的正常履职提供资金支持,并应当是其财产的重要来源。其提留款项应经过严格的程序,如下图3所示。

在图3中,本文认为在村民委员会履行职能产生额外支出时,若村民会议决议后不同意该项费用的审批,为保护相对人的权利,应当允许相对人追加集体经济组织法人作为诉讼第三人或共同被执行人,盖因村民委员会“履行职能需要”是为了全体公民或公共事务而为,至于应否承担责任、


在图3中,本文认为在村民委员会履行职能产生额外支出时,若村民会议决议后不同意该项费用的审批,为保护相对人的权利,应当允许相对人追加集体经济组织法人作为诉讼第三人或共同被执行人,盖因村民委员会“履行职能需要”是为了全体公民或公共事务而为,至于应否承担责任、承担责任的形式应当由法院根据该项费用产生的基础法律关系进行判定。

来源2.公益事业中村民的自筹资金

当村民委员会筹办公益事业时,可以向村民筹集资金,笔者以为该项费用虽然可以作为村民委员会的财产,但必须严格限制其适用,其自筹的资金仅仅为公益事业的固定投入,而不包括村民委员会成员的工资支出和因公益事业产生的违约或侵权责任。

来源3.基层人民政府的划拨

基层群众性自治组织法人兼具协助政府办理事务的职能,在某种程度上变成了基层人民政府的末梢管理机构。因此,为保证基层群众性自治组织法人“自治”的完整性,应尽量减少对基层人民政府的财务依赖,基层人民政府的划拨应以不超过村民委员会成员工资为宜。

结语

本文写作的初衷在于厘清基层群众性自治组织法人民事责任承担的内涵和外延,使其更好的参与民事活动。通过对村民委员会“履行职能需要”中职能、主体和财产的界定,应可扫除基层群众性自治组织法人承担民事责任时的障碍。笔者也会在《民法总则》正式实施后,对上述问题进行深度的思考,此刻提出仅供抛砖引玉之用,以期司法解释制定者在制定司法解释时可予以考虑。

  

附录:


《最高人民法院关于贯彻

〈中华人民共和国民法总则〉若干问题的意见》


(涉特别法人第99条、第101条建议稿)


第一条 【集体经济组织法人的职能】农村集体经济组织法人依法管理属于村集体所有的土地和其他财产,尽职履行职责,维护村集体利益,实现财产的保值增值。

第二条 【集体经济组织法人的职能权限】集体经济组织法人向村民会议负责,涉及村民财产利益重大事项时,经村民会议讨论方可办理:

(一)土地承包经营方案;

(二)经营所得收益的分配和使用;

(三)村集体经济项目的立项、承包方案;

(四)以借贷、租赁、投资、合作或其他方式处分村集体财产;

(五)划拨村民委员会的提留款项;

(六)其他村民会议认为应当由村民代表会议讨论决定的涉村民财产利益的事项。

第三条 【基层群众性自治组织法人的职能】村民委员会、居民委员会是基层群众性自治组织法人的常设执行机构,代表村民会议、居民代表大会履行自治职能。

设立村集体经济组织法人的,村民委员会应当尊重并支持集体经济组织法人独立进行经济活动的自主权,不得干涉其正常的经营活动。村民委员会超越职权对集体财产处分时,应当承担民事责任。

未设立村集体经济组织法人的,村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能,并应当明确村民委员会内部人员的职责划分。

法律、行政法规对基层群众性自治组织法人职能有规定的,依照其规定。

第四条 【基层群众性自治组织法人与成员的关系】基层群众性自治组织法人的成员包括村民委员会、居民委员会的主任、副主任和委员共三至七人。上述人员由村民会议或居民会议民主选举产生,依法履行职责受法律保护。

基层群众性自治组织法人成员以法人的名义从事民事活动,其法律后果由法人承受。

基层群众性自治组织法人成员因执行职务造成他人损害的,由法人承担民事责任。法人承担民事责任后,可以向有过错的成员进行追偿。

基层群众性自治组织法人应当依照法律规定为成员交纳社会保险,未足额交纳或延迟交纳的,依照相关法律规定承担责任。

第五条 【基层群众性自治组织法人的财产】基层群众性自治组织法人的财产应当保障其正常履行职能的需要。

基层群众性自治组织法人的财产来源包括以下途径:

(一)经村民会议或居民会议同意,自集体经济组织法人收益中提留的财产;

(二)办理公益事业所需的经费,可向本集体内部村民或居民通过筹资解决,经费确有困难的,由地方人民政府给予适当支持;

(三)乡镇人民政府应当为基层群众性自治组织法人履行职能提供必要的财务支持。


来源:选自《山东法官培训学院学报》2018年2期,为阅读方便,注释已删减。


上一条:国务院关于修改和废止部分行政法规的决定 下一条:关于印发最高人民检察院第五十批指导性案例的通知
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